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martes, 20 de septiembre de 2016

A propósito del último plagio; la ley, el patito feo del Congreso. .

Por Juan De la Puente
El hallazgo de cinco proyectos de ley presentados por el congresista del Apra Elías Rodríguez que contenía argumentos plagiados no es una anécdota parlamentaria. La primera impresión ha sido culpar al congresista y este descargar la responsabilidad en un asesor. Se enreda el caso porque Elías reveló que no leyó los proyectos y que solo los firmó.
Foto Diario Correo
Si el problema se reduce a un congresista desprevenido y un asesor copión, la solución sería fácil: mejores asesores y congresistas que hagan las cosas por si mismos, porque proponer leyes es finalmente una de las razones fundamentales por las que fueron elegidos. Me temo que el  asunto es más complejo. El plagio no es una causa sino la consecuencia, y quizás debería aprovecharse este caso para realizar algunos cambios en el proceso parlamentario, reclamados hace tiempo. Aquí algunas reflexiones:
1.- El “tiempo social” de los congresistas no es "tiempo político". Que los parlamentarios, en un alto número, no elaboren sus proyectos de ley es preocupante. Ello indica que los “legisladores” –nótese en la palabra- no pueden o no tienen tiempo para hacerlo de modo que convierten a los asesores en cuasi legisladores. Esto obedece a una deformación del proceso parlamentario que se avoca los últimos años a otras labores que no dejan de ser importantes: 1) representación y gestión ante los poderes; 2) control y fiscalización; 3) vocería política nacional y regional; y 4) relacionamiento público. De estas funciones, la última ha cambiado los despachos parlamentarios al convertirlos en oficinas de actividades socio-culturales como el recojo de ropa, compra de sillas de ruedas, acopio de medicinas, colecta para colegios, padrinazgo de promociones, organización de fiestas costumbristas, premiación de personas, entre otros. Los congresistas creen que eso rinde votos. No es cierto pero cada período nuevos legisladores insisten en ello. Una mirada de los informativos parlamentarios y fotografías en redes sociales, y a la web del Congreso indican que el “tiempo social” del congresista es intenso.
2.- El patito feo del Congreso: la formación de leyes propiamente dicho. Los legisladores llevan más de una década subestimando la calidad de la iniciativa legislativa y el trabajo en las comisiones y el pleno. La mayoría tiene un mal desempeño en comisiones, pertenecen a varias sin darse a basto y el Congreso se ha negado sistemáticamente a reformar su Reglamento para reorientar el tiempo del congresista y reordenar las prioridades. Un reporte de La Asociación Civil Transparencia detectó que en el período 20014-2015 solo 39 de 130 congresistas habían asistido al 70% de reuniones del pleno del Congreso (aquí) y que la tasa se inasistencias a las comisiones es mucho mayor. El estudio fue cuestionado por algunos legisladores pero es básicamente ajustado a la realidad.
3.- El puntualismo legislativo. El parto de una ley en el Congreso es doloroso y la calidad ha decaído. Lo primero no es malo pero lo segundo sí. Si revisamos la evidencia empírica se encontrará que se privilegia la proposición de leyes puntuales, las que obligan al menor esfuerzo, y se evitan las miradas integrales. Los que ha sufrido con esa epidemia son el Código Penal y el Código Tributario. Según la organización Gaceta Jurídica, el año 2014 el Congreso sólo expidió 112 leyes pero casi todas de cambios puntuales dejando en la agenda dictámenes sobre normas básicas y temas fundamentales. Si se mira en el tiempo el problema del puntualismo legislativo es grave. Según la misma fuente, desde su promulgación el Código Penal -que tiene solo 452 artículos- se ha modificado casi 600 veces y que el Código Tributario más de 1,000 veces. Buena parte de estos cambios provienen del Congreso.
4.- Parto con hemorragia. La hemorragia de proyecto es constante. Desde el 28 de julio se han propuesto 242 proyectos de ley, a razón de 1.8 leyes por cada legislador. Esto solo ha empezado. Entre los años 2011-2016 los parlamentarios propusieron 4,655 proyectos de ley a razón de 35 leyes por cada uno, de las cuales no se aprobaron alrededor del 10%. No se llegará a las 13,653 leyes del período 2001-2006 pero sigue siendo una cifra inmanejable (en el periodo 2006-2011  propusieron 3,716 proyectos). Con estos datos a la mano,  es obvio que las comisiones se congestionan porque deben de dictaminar 40 leyes promedio en cada legislatura, además de realizar sus otras actividades de control e inclusive de investigación.
5.- Yo legislo, el partido no. El Perú es uno de los pocos países donde se legisla individualmente. El procedimiento de iniciativa legislativa nace mucho más de los despachos de los legisladores mientras que las bancadas solo se involucran en el debate del pleno, en un sistema de toma y daca al interior de cada grupo parlamentario. Este proceso ha debilitado el trabajo de las comisiones que en casi todos los casos opera como un segundo despacho de su presidente, a excepción del secretario técnico. El via crucis de los dictámenes que duermen, son despertados para luego volver a dormir, que van al pleno y son devueltos a pedido de un nuevo presidente de comisión, parece una pesadilla surrealista. Un ejemplo fue el proyecto de ley contra el maltrato infantil y de los adolescentes: desde que el 27 de marzo del año 2012, el Ejecutivo presentara el Proyecto de Ley N° 00994 el Congreso se demoró más de tres años en aprobar la ley porque una de las comisiones dictaminadoras, la de la Mujer y Familia, no dictaminó a tiempo.
6.- Reformas ya. Me parece bien la idea de un scaner antiplagio en el Congreso. Además, a inicios de un nuevo período legislativo podrían adoptarse algunos cambios:
a) desincentivar la presentación de proyectos de ley individuales y empoderar a las bancadas. Ahora se tienen pocos requisitos para las iniciativas, como que no impliquen aumento de gasto público, salvo en lo que se refiere a su presupuesto (Art. 79° de la Constitución); que solo se puede presentar proyectos de ley de carácter especial porque así lo exige la naturaleza de las cosas y no por la razón de la diferencia de las personas (Art. 103° de la Constitución); que se necesita de la firma del vocero de la bancada,  de la mayoría de sus miembros en el caso del grupo parlamentario conformado por seis 6 congresistas, o de no menos de seis 6 congresistas en el caso de los grupos parlamentarios conformados por un número de integrantes superior a seis 6 parlamentarios (Art. 76° del Reglamento); y que estén alineadas con una agenda parlamentaria, decorativa. Entre las medidas de reforma podrían encontrarse: i) un límite proyectos por comisión en cada legislatura (en este momento la Comisión de Economía tiene 49 proyectos y Descentralización 47); ii) que las leyes orgánicas y códigos solo se modifiquen con proyectos debatidos con acta de bancada; iii) que cada legislador tenga una cuota de proyectos; y iv) eliminar las leyes con la formula populista “declárese de necesidad pública o de interés público” para que esa prioridad sea reemplazada por otra modalidad Ejecutivo-Legislativo. Algunos van a clamar al cielo señalando que eso sería limitar las prerrogativas del legislador. Si, de eso se trata, como ahora lo hace la Constitución y el Reglamento del Congreso.
b) Es preciso reordenar el trabajo de las bancadas y de las comisiones para aligerar la carga del congresista y mejorar su relación política com la sociedad y su representación. El congresista Rodríguez no leyó los proyectos de ley plagiados probablemente porque no tenía tiempo y priorizó otras tareas. Esos cambios podrían doler al actual estatus parlamentario pero son necesarios: i) prohibir las actividades que no son de exclusiva representación: no más “tiempo social” perdido en recojo de ropa, sillas de ruedas y medicinas; colectas para colegios, padrinazgo de promociones, fiestas costumbristas, premiación de personas, etc. (no se imaginan las colas que se hacen en las oficinas parlamentarias para ese tipo de pedidos); ii) reducir el número de comisiones (propuesta de Transparencia); reducir el número de comisiones en las que participa un parlamentario, otra propuesta de Transparencia (se han reducido respecto del anterior período, ahora 62 legisladores pertenecen a 3 comisiones pero aún se tiene a 25 que pertenecen a 4 o más comisiones; iii) y que los asesores no sean asignados a los parlamentarios sino a las comisiones y bancadas. Que no se diga ¡horror un parlamentario sin asesor! Porque no sería ni nuevo ni el único caso en el mundo.
7.- Los asesores y el Congreso. Me parece fácil reducir el caso Rodríguez y el plagio a un asunto de ética. Hay de eso pero el problema de fondo es el puntualismo y la hemorragia individualista de iniciativas que están matando al Congreso. No es casual que los dos últimos escándalos en el Congreso giren alrededor de proyectos de ley, en los casos Vilcatoma y Rodríguez. Conozco asesores de lujo en el Congreso, como Carlos Chipoco, Jorge Morelli, Jorge Adrianzén Siancas, Milagros Campos, y Eduardo Gonzáles, entre otros, a tal grado que el genial Heduardo ha dicho que mejor hagamos dos cámaras, una de congresistas y otra de asesores. Ese recurso humano de calidad debe ser explotado en beneficio del país.